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森林生态效益补偿制健全措施探究论文
森林生态效益补偿制健全措施探究论文 摘要：森林资源是陆地生态系统的主体，森林不仅具有重要的经济效益，而且 具有重要的环境生态效益。森林资源的建设和保护陷入了资金不足的困境，为了 保证我国经济发展和环境保护的协调发展，根据我国的现实情况，制定一部《森 林生态补偿法》，在全国范围内实施森生态效益补偿制度的时机已经成熟。本文 就建立和完善我国的森林生态效益补偿制度作了初步分析。关键词：森林资源 生态效益 补偿制度 《森林生态补偿法》 一、引言 目前我国生态环境日益恶化。主要表现为：水土流失严重、草原退化、土 地沙化、水资源短缺、水早灾害严重。森林是陆地生态系统的主体，具有调节气 候、防风固沙、涵养水源、保护生物多样性等多种生态功能，森林的兴衰与生态 环境的好坏密切相关。
根据第五次全国森林资源清查资料，我国现有林业用地面积26329.47万公 顷，森林面积15894.09万公顷，活立木总蓄积量124.88亿万立方米，森林蓄积量 112.67亿立方米，森林覆盖率为16.55%，相当于世界平均水平的61%，比世界平 均水平低10.48个百分点；
全国人均占有森林面积为0.128公顷，相当于世界人均 面积的1/5；
人均蓄积量为9.048立方米，只有世界人均蓄积量72立方米的1/8。我 国森林资源状况和森林环境问题不容乐观。
虽然从1998年起我国就开始实施天然林保护工程，并在“九五”《全国生态 环境建设规划》中提出：①2010年全国森林覆盖率达19%，达到遏制全国生态环 境恶化的势头；
②2030年全国森林覆盖率达24%以上，力争使全国生态环境明显 改观；
③2050年全国宜林地全部绿化，森林覆盖率达到并稳定在26%以上。但是 我国森林资源的建设和保护面临着现实的困难：森林建设和保护缺乏资金。因此， 资金问题也就成为解决森林问题的关键。为此，急需建立和完善我国森林生态效 益补偿制度，创造可持续的森林生态系统，实现环境、经济和社会的协调发展。
二、我国森林生态效益补偿制度的现状 森林除了具有经济效益外，还具有以下生态效益：美化环境、防风固沙、 涵养水源以及保护生物多样性、国防、科研、教育等，这些目前是不能通过有形市场交换的，也不能给生产经营者带来收益，森林的这种外在经济性得不到应有 的补偿使森林的建设和保护丧失了经济动力，不利于森林资源的利用和保护。
我国从20世纪90年代中期实施了森林分类经营改革试点，将森林分为商品 林和公益林以不同的经营思想进行运作。建立森林生态效益补偿制度既是森林分 类经营的核心，也是无偿使用森林生态效益转向有偿使用森林生态效益转变的关 键。森林生态效益的经济补偿问题实质上是对生态产品给予定价的问题，目的在 于把生态效益的外部性内部化。
虽然我国的森林生态效益补偿制度还处在研究、审定、个别实施的初步阶 段，国家尚未出台正式的《森林生态补偿法》，但有关森林生态效益的经济补偿 问题在国家的相关政策中已有所体现。
三、建立和完善森林生态效益补偿制度的条件分折 1、我国国民经济持续增长．居民收入逐步提高，使建立补偿制度成为可 能 改革开放以来，我国国民经济增长较快。1995年国民生产总值达到57650 亿元。提前五年实现了国民生产总值比1980年翻两番的战略目标。20世纪90年代 以来，我国的经济发展速度一直保持在7~8%左右，成为世界经济发展的一个亮 点。我国加入WTO以后，为经济发展打开了国际市场，国民经济实力不断增强。
这为国家建立森林生态效益补偿制度提供了物质条件。
同时，随着我国经济的发展，人们生活水平普遍提高，在物质需求得到满 足之后，人们提出了更高的精神需求。当前我国的旅游业不断升温，特别是生态 旅游得到人们的青睐就是例证。另外，居民的环境意识增强，更多的人愿意承担 生态环境建设费用。
2、森林生态效益补偿制度在我国的发展日趋成熟 从上文中我们可以看出有关森林生态效益的经济补偿问题在国家的相关 政策中已发展，这表明党中央和国务院已经对森林生态效益补偿的问题给予重视， 并在实践中不断发展。2001年11月开始，对森林生态效益补偿试点工作在河北、 辽宁、黑龙江、山东、浙江、安徽、江西、福建、湖南、广西、新疆11个省(区) 的685个县(单位)和24个国家级自然保护区展开，涉及0.133亿hm2重点防护林和 特种用途林。而且已经有个别省区试行了森林生态效益补偿制度。如广东省，以政府令的形式自1999年1月1日起施行的《广东省生态效益林建设管理和效益补偿 办法》（1998），福建三明市政府于1998年批准建立了森林生态效益补偿办法， 浙江省的同类制度也在商议过程中。这就为在全国范围内建立和完善森林生态效 益补偿制度提供了借鉴和经验，也为国家建立森林生态效益补偿制度奠定了基础。
3、森林生态效益补偿理论的不断发展 在我国，对森林生态效益进行补偿的政策理论研究开始于20世纪80年代中 后期，到90年代出现高峰，21世纪初期仍然是人们研究的热点。研究的重点包括 了：森林生态效益计量评价和计量模型、生态效益的交互作用及叠加效应、森林 生态效益的社会和法律特征、补偿对象、补偿原则、资金来源、补偿依据、补偿 标准、补偿范围、补偿办法以及基金管理方法等方面。这些理论研究的不断发展 对于中国全面实施森林生态补偿制度意义非常重大，促进了森林生态效益补偿制 度在全国范围内的施行。
四、建立和完善我国森林生态效益补偿制度的设想 根据森林生态效益补偿的实践，建立和完善我国的森林生态效益补偿制度， 应当根据“收益者付费、损害者赔偿”的原则，制定一部《森林生态补偿法》。具 体包括以下内容：
1、 明确森林生态补偿的依据。森林资源除了具有经济效益，还具有生态 环境效益，森林的建设和维护，需要有一定的费用投入。森林的生态环境效益具 有外部性，把这种外部性内化，就需要对森林生态进行经济补偿，这样才能保证 森林资源的持续发展。
2、 明确森林生态补偿资金筹集的途径。森林生态补偿资金除了国家出资 以外，应当根据“谁收益谁补偿”的原则，明确其他主体包括个人、企事业单位、 其他组织的应缴份额，从而体现了生态效益的社会共享共担原则。
3、 明确森林生态补偿的对象和范围。重点防护林、自然保护区、森林公 园、风景名胜区以及其他重要的森林生态资源区，应当作为森林生态补偿资金重 点补助的对象和范围。
4、 明确森林生态补偿金征收的标准。确定生态效益补偿标准是一项复杂 的自然社会系统工程，制定科学合理的标准，既要顾及森林自然生态要素，又要 重视林区人口经济和社会发展水平。在制定森林生态效益补偿标准时，应当考虑下列因素：森林自身生态功能的大小、森林生态功能与人类生存关系的紧密程度、 当地居民与森林之间的经济密切度、森林生态效益的社会认同程度、国家与地方 的财政状况、森林保护等级。
五、结束语 江泽民同志指出“破坏资源环境就是破坏生产力，保护资源环境就是保护 生产力，改善资源环境就是发展生产力”。我们认识到森林资源的环境价值远远 超过其经济价值，森林是保障生态安全、促进社会经济可持续发展、向社会提供 森林生态服务的宝贵资源。在当前的形势下，制定一部《森林生态补偿法》的时 机已经成熟，在全国范围内实施森林生态效益补偿制度，才能有效保护森林资源 和森林生态系统的建设，实现《全国生态环境建设规划》提出解决我国生态环境 问题的主要目标，保证我国经济、社会和环境的和谐发展。
