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互联网新闻信息立法研究
互联网新闻信息立法研究 1969年互联网技术诞生于美国。1994年我国接入国际互联网，第二年向全 社会开放使用。中国互联网络信息中心（CNNIC）发布的第40次《中国互联网络 发展状况统计报告》显示：截至2017年6月，我国网民规模已达7.51亿，互联网 普及率为54.3%，超过全球平均水平4.6个百分点。我国在接入国际互联网之初， 就尝试通过立法对其实施法治化管理。2014年10月，党的十八届四中全会通过的 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》进一步强调，我国要加 强互联网领域立法，依法规范网络行为。基于对互联网的基本认知与态度，我国 的互联网领域立法尤其重视对互联网新闻信息传播行为的规范，目前已形成以 《网络安全法》为骨干，《互联网信息服务管理办法》《互联网新闻信息服务管 理规定》等行政法规、部门规章为辅助的互联网新闻信息传播法律体系，为依法 治网、依法办网、依法上网提供了法律依据。当然，我国的互联网新闻信息传播 法律制度还需要仔细考量与完善，确保互联网在法治轨道上健康运行。一、我国对互联网的基本认知与态度 理解我国在互联网领域的立法旨趣、法律规定，以及由此而形成的互联网 新闻信息传播管理体制，首先要弄清楚我国在国家层面对互联网的基本认知与态 度。可以说，国家对互联网的基本认知与态度，决定了我国的互联网新闻信息传 播的内容和管理体制。（一）构建网络空间命运共同体首先，我国承认互联网的 全球开放性、共享性和共治性，倡导构建“网络空间命运共同体”。2015年12月， 由我国政府倡导、国家互联网信息办公室和浙江省人民政府联合主办的第二届世 界互联网大会在浙江乌镇举行，其主题就是“互联互通、共享共治―――构建网 络空间命运共同体”。国家主席习近平在大会开幕式主旨演讲中指出，网络空间 是人类共同的活动空间，世界各国应该加强沟通、扩大共识、深化合作，共同构 建网络空间命运共同体。为建设和维护人类的“共同家园”，习近平提出了全球互 联网发展治理的“四项原则”―――尊重网络主权、维护和平安全、促进开放合作、 构建良好秩序。[1]（二）尊重网络空间主权我国主张互联网在全球应互联互通、 共享共治，同时也强调各国在网络空间拥有主权，认为《联合国宪章》确立的主 权平等原则和精神同样适用于网络空间，“我们应该尊重各国自主选择网络发展 道路、网络管理模式、互联网公共政策和平等参与国际网络空间治理的权利”[2]。
为维护我国的网络空间主权，全国人大常委会2016年11月通过的《国家安全法》 第二十五条第一次以法律的形式明确提出了“网络空间主权”的概念。这体现了我 国对网络空间主权―――国家主权在网络空间的延伸。（三）互联网已成为“思想文化信息的集散地和社会舆论的放大器”进入新世纪以来，互联网在我国确实 已经成为各种信息的集聚、发散之地，更成为网民集结舆论的平台。一些热点焦 点事件或突发事件往往由网络首先曝光，传统媒体随之跟进，迅速形成全国性舆 论。网民通过互联网不但集聚和扩散信息与意见，而且放大社会舆论，诱发实际 行动。互联网已成为“思想文化信息的集散地和社会舆论的放大器”这一论断，是 我国治理网络空间的基本依据之一。（四）网络空间不是“法外之地”互联网技术 是把“双刃剑”，既便于公众充分自由地发表言论，也为违法犯罪行为提供了便利。
网络空间当然不应该成为“法外之地”，而要自由与秩序并重、权利与义务明晰。
习近平在第二届世界互联网大会开幕式主旨演讲中就指出：网络空间虽然是虚拟 的，但运用网络空间的主体是现实的，网络空间不是“法外之地”，既要提倡自由 也要保持秩序，“大家都应该遵守法律，明确各方权利义务。要坚持依法治网、 依法办网、依法上网，让互联网在法治轨道上健康运行”[3]。2016年4月19日，习 近平在网络安全和信息化工作座谈会上再次强调：网络空间生态良好符合人民利 益，生态恶化不符合人民利益，我们要本着对社会负责、对人民负责的态度，依 法加强网络空间治理。[4]（五）同步推进网络安全与信息化以互联网技术为代 表的信息革命，又一次促进了生产力的质的飞跃。为顺应全球信息革命的潮流， 李克强总理在2015年《政府工作报告》中，首次明确提出我国要制订“互联网+” 行动计划，就是要把互联网的创新成果与经济社会各领域深度融合，形成更广泛 的以互联网为基础设施和创新要素的经济社会发展新形态。同年7月1日，国务院 出台《关于积极推进“互联网＋”行动的指导意见》，以加快推动互联网与各领域 的深度融合和创新发展。我国在积极利用互联网技术推动经济社会信息化的同时， 也充分认识到互联网给民众利益、社会公共利益尤其是国家安全带来的潜在威胁。
鉴于此，中共中央于2014年2月27日成立以习近平为组长的网络安全和信息化领 导小组，统筹协调我国各个领域的网络安全和信息化重大问题，推动国家网络安 全和信息化法治建设。同日，习近平主持召开了该小组的第一次会议并发表重要 讲话。他强调，“没有网络安全就没有国家安全，没有信息化就没有现代化”[5]， 网络安全和信息化是一体之两翼、驱动之双轮，必须统一谋划、部署、推进和实 施。以安全保障发展、以发展促进安全，安全和发展同步推进，这是我国建设、 运用和管理互联网的根本原则。
二、我国互联网新闻信息传播的主要法律法规 我国在互联网领域的立法基本上与互联网的发展同步。1994年5月我国计 算机信息网络正式接入国际互联网，而在当年2月国务院就发布了行政法规《计 算机信息系统安全保护条例》。截至目前，国家立法机关、行政管理部门制定、发布的互联网专门法律、行政法规、部门规章和规范性文件、司法解释，共有200 多部（件）。我国在修订旧有法规或制定新法规时，也会对原有相关条款进行修 改、补充，或针对互联网制定专门条款，以适应网络传播环境下的司法或管理需 要。例如，2015年8月全国人大常委会通过的《刑法修正案（九）》，在《刑法》 第二百九十一条中就新增了一款：“编造虚假的险情、疫情、灾情、警情，在信 息网络或者其他媒体上传播，或者明知是上述虚假信息，故意在信息网络或者其 他媒体上传播，严重扰乱社会秩序的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制；
造 成严重后果的，处三年以上七年以下有期徒刑。”我国早期的互联网立法偏重于 技术系统安全，进入新世纪以来则注重于信息内容尤其是新闻信息内容的安全。
新闻信息本来是众多信息中的一个类别，然而我国在进行互联网立法时，把新闻 信息从其他信息中单列出来予以特别规定，足见我国对互联网新闻信息传播的重 视程度。我国出台的专门的互联网新闻信息传播法律法规及直接相关的法律法规， 主要有以下几部（件）：（一）法律及司法解释《关于维护互联网安全的决定》， 全国人大常委会2000年12月28日通过。该法律性文件主要明确了危害互联网运行 安全、信息安全的各种犯罪行为。《关于加强网络信息保护的决定》，全国人大 常委会2012年12月28日通过。该法律性文件重在对公民个人身份、隐私等电子信 息的保护。《网络安全法》，全国人大常委会2016年11月7日通过，2017年6月1 日起施行。《网络安全法》整合、优化了原来散见于各种法律法规中的相关规定， 是我国第一部全面维护网络安全的基础性法律，也是我国第一部内容比较完备的 网络传播法律。《关于办理利用信息网络实施诽谤等刑事案件的司法解释》,2013 年9月9日最高人民法院、最高人民检察院联合公布。该司法解释确认网络传播可 构成诽谤罪、寻衅滋事罪、非法经营罪。（二）行政法规《互联网信息服务管理 办法》，2000年9月25日国务院公布实施。该行政法规是我国互联网信息传播管 理的基础性法规，是国家主管部门制定互联网规章尤其是互联网新闻信息传播规 章的主要依据。2011年1月8日国务院公布《关于废止和修改部分行政法规的决定》， 仅对其第二十条的文字进行了细微修改。2012年6月，国家互联网信息办公室、 工业和信息化部公布了《互联网信息服务管理办法（修订草案）》，公开向社会 征求意见。该行政法规目前仍处于修订阶段，国务院还没有公布实施新的《互联 网信息服务管理办法》。（三）部门规章早在1997年，中央就明确规定国务院新 闻办公室为网络新闻宣传的归口管理机构。2000年4月，国务院新闻办公室成立 网络新闻管理局，专门管理网络新闻传播事务。2011年5月4日，我国又成立国家 互联网信息办公室，整合了以前我国互联网“政出多门”的多头管理体制，进一步 加强了对互联网信息传播的管理。上述行政主管机关先后发布的部门规章主要 有：《互联网站从事登载新闻业务管理暂行规定》（国务院新闻办公室、原信息产业部2000年11月联合发布）；
《互联网新闻信息服务管理规定》（国务院新闻 办公室、原信息产业部2005年9月联合发布）；
《即时通信工具公众信息服务发 展管理暂行规定》（国家互联网信息办公室2014年8月发布）；
《互联网新闻信 息服务管理规定》（国家互联网信息办公室2017年5月发布）。
三、我国互联网新闻信息服务经办制度 （一）互联网新闻信息及服务互联网新闻有广义和狭义之分。广义的互联 网新闻是指通过互联网发布的各种信息，狭义则专指互联网上的新闻类信息。
[6]2000年11月国务院新闻办公室、原信息产业部联合发布《互联网站从事登载 新闻业务管理暂行规定》，专门对网站从事登载新闻业务进行规范，应是就狭义 的互联网新闻即新闻类信息而言。该《暂行规定》明确：“本规定所称登载新闻， 是指通过互联网发布和转载新闻。”2005年9月,国务院新闻办公室、原信息产业 部联合发布的《互联网新闻信息服务管理规定》第一次对互联网新闻及互联网新 闻信息服务进行了明确界定。其第二条规定：“本规定所称新闻信息，是指时政 类新闻信息，包括有关政治、经济、军事、外交等社会公共事务的报道、评论， 以及有关社会突发事件的报道、评论。本规定所称互联网新闻信息服务，包括通 过互联网登载新闻信息、提供时政类电子公告服务和向公众发送时政类通讯信 息。”2017年出台的新《互联网新闻信息服务管理规定》关于“新闻信息”的定义， 与2005年的旧规定表述相同，只是不再有“是指时政类新闻信息”的限定；
“互联 网新闻信息服务”则改为“包括互联网新闻信息采编发布服务、转载服务、传播平 台服务”。根据上述规定可知：我国对互联网新闻的界定重在强调其时政性和公 共性；
互联网新闻不但指关于公共事务、社会突发事件的新闻报道，也包括相关 评论文章。互联网新闻信息服务的主体，则从早期发布或转载新闻业务的新闻网 站、门户网站，扩大到各种互联网站、应用程序和网络自媒体。（二）许可制/ 备案制2000年9月国务院发布的《互联网信息服务管理办法》，把互联网信息服 务分为经营性和非经营性两类，国家对经营性互联网信息服务实行许可制度，对 非经营性互联网信息服务实行备案制度。可见，在经办制度方面，我国当初对互 联网的管理要宽于报刊、广播、电视等传统媒体。不过，《互联网信息服务管理 办法》同时规定：从事新闻、出版等互联网信息服务，在申请经营许可或者履行 备案手续前，应当依法经有关主管部门审核同意。2000年11月，国务院新闻办公 室和原信息产业部联合发布的《互联网站从事登载新闻业务管理暂行规定》则进 一步明确：在我国互联网站从事登载新闻业务实行许可（审批）制度。该规定把 我国的互联网站分为新闻网站和综合性非新闻单位网站，不管是新闻网站还是综 合性非新闻单位网站，从事登载新闻业务均需报请国务院新闻办公室批准。2005年9月，国务院新闻办公室、原信息产业部联合发布的《互联网新闻信息服务管 理规定》，又把互联网新闻信息服务单位分为三类：（1）新闻单位设立的登载 超出本单位已刊登播发的新闻信息、提供时政类电子公告服务、向公众发送时政 类通讯信息的互联网新闻信息服务单位；
（2）非新闻单位设立的转载新闻信息、 提供时政类电子公告服务、向公众发送时政类通讯信息的互联网新闻信息服务单 位；
（3）新闻单位设立的登载本单位已刊登播发的新闻信息的互联网新闻信息 服务单位。设立第一类、第二类互联网新闻信息服务单位，必须经国务院新闻办 公室审批；
设立第三类互联网新闻信息服务单位向省级以上政府新闻办公室备案 即可。（三）许可制2017年5月国家互联网信息办公室发布的新《互联网新闻信 息服务管理规定》，将原来并行的许可制、备案制调整为统一的许可制。该部门 把互联网新闻信息服务分为采编发布服务、转载服务、传播平台服务三类，均实 行许可制。其第五条规定：“通过互联网站、应用程序、论坛、博客、微博客、 公众账号、即时通信工具、网络直播等形式向社会公众提供互联网新闻信息服务， 应当取得互联网新闻信息服务许可，禁止未经许可或超越许可范围开展互联网新 闻信息服务活动。”其审批程序为：申请主体为中央新闻单位（含其控股的单位） 或中央新闻宣传部门主管的单位，由国家互联网信息办公室受理和决定；
申请主 体为地方新闻单位（含其控股的单位）或地方新闻宣传部门主管的单位，由省、 自治区、直辖市互联网信息办公室受理和决定；
申请主体为其他单位，经所在地 省、自治区、直辖市互联网信息办公室受理和初审后，由国家互联网信息办公室 决定。国家或省、自治区、直辖市互联网信息办公室决定批准的，核发《互联网 新闻信息服务许可证》。和旧规定相比，除将微博、微信等自媒体纳入监管并且 统一实行许可制外，新规定把互联网新闻信息服务的最高主管部门由国务院新闻 办公室调整为国家互联网信息办公室，同时也下放了部分审批权力，即地方新闻 单位从事互联网新闻信息服务，由所在地省级互联网信息办公室受理和决定。
四、思考与建议 以《网络安全法》为骨干，《互联网信息服务管理办法》《互联网新闻信 息服务管理规定》等行政法规、部门规章为辅助，我国已经形成了互联网新闻信 息传播法律体系，为依法治网、依法办网、依法上网提供了法律依据。不过，在 立法理念、立法质量和由此而形成的互联网新闻信息服务经办制度等方面还需要 进一步考量与完善，确保互联网在法治轨道上健康运行。（一）明确规定“互联 网信息传播自由权”作为国家法律体系的一个组成部分，新闻传播法应该是保护 新闻传播自由、规范新闻传播活动的法律。鉴于新闻传播自由对“人的自由发展”、 政治民主化的重要促进作用，在立法理念上，新闻传播法首先应该保护新闻传播自由，其次才是对非法新闻传播活动进行限制。马克思就曾直言不讳地指出，“没 有新闻出版自由，其他一切自由都会成为泡影”[7]。因此，新闻出版法就是对新 闻出版自由在法律上的认可。早在1998年5月，联合国教科文组织就把互联网这 一新兴的信息传播工具命名为继报刊、广播、电视之后的“第四媒体”。随着互联 网技术的发展与应用，时至今日，互联网的新闻媒体属性已不需争论，并且，网 络媒体为公众获取信息、传播信息、发表意见提供了一个充分自由的巨大平台。
可以说，网络媒体的兴起，使公众的新闻传播自由获得了前所未有的实现。从法 律门类来看，互联网新闻信息传播法律应该属于新闻传播法，当然要体现权利（自 由）优先、义务（责任）伴随的立法原则。习近平在第二届世界互联网大会开幕 式的主旨演讲中就指出，网络空间既要提倡自由也要保持秩序，自由是秩序的目 的，秩序是自由的保障。我国现行的互联网新闻信息传播法律法规，虽然不乏授 权性规定即保护公民、法人依法使用网络的权利与保障网络信息依法有序自由流 动的规定，例如《网络安全法》第十二条、新的《互联网新闻信息服务管理规定》 第十三条之规定，但更多的是禁止性规范，即公民、法人在使用网络时应该承担 的种种义务。互联网信息（包括新闻信息）传播自由权当然属于我国《宪法》第 三十五条规定的公民言论、出版自由权利。不过，在我国的互联网法律体系中， 还没有关于互联网信息传播自由权的明确规定。2001年，全国人大常委会修正的 《著作权法》第一次以法律的方式确立了“信息网络传播权”―――即以有线或者 无线方式向公众提供作品，使公众可以在其个人选定的时间和地点获得作品的权 利。国务院于2006年也出台了相应的行政法规《信息网络传播权保护条例》（2013 年修订后重新公布）。然而，《著作权法》中所谓的“信息网络传播权”，主要是 计算机网络著作权意义上的民事权利，并非信息传播意义上的公民权利。（二） 适当放开门户网站的新闻采编权为了保障互联网新闻信息的安全与品质，防止网 络传播危害国家安全、社会公共利益和公民、法人的合法权益，我国的相关法律 为互联网新闻信息服务提供者在信息发布审核、公共信息巡查、应急处置等方面 设定了相当严格的义务和责任。门户网站尤其是综合性门户网站，毫无疑问已经 成为新闻信息的重要发布平台。中国互联网络信息中心历年的调查报告也显示， 网络新闻在我国一直是互联网的三大应用之一。然而根据《新闻记者证管理办法》 （新闻出版总署2005年、2009年先后发布），我国行政主管机关不向网站核发新 闻记者证。新闻网站可以依托传统媒体申领的新闻记者证从事新闻采编发布，门 户网站等其他网站只能进行新闻转载。2014年10月，国家互联网信息办公室、新 闻出版广电总局联合下发《关于在新闻网站核发新闻记者证的通知》，决定在已 取得互联网新闻信息服务许可一类资质并符合条件的新闻网站中，按照“周密实 施、分期分批、稳妥有序、可管可控”的原则核发新闻记者证。所谓“一类资质”的新闻网站，就是2005年的《互联网新闻信息服务管理规定》所划分的第一类互 联网新闻信息服务单位，门户网站不在核发新闻记者证之列。《新闻记者证管理 办法》规定，在我国境内从事新闻采编活动，须持有国务院行政主管机关核发的 新闻记者证。门户网站不具有申领新闻记者证的资质，自然就没有新闻采编权。
2017年的《互联网新闻信息服务管理规定》第六条也明确：申请互联网新闻信息 采编发布服务许可的，应当是新闻单位（含其控股的单位）或新闻宣传部门主管 的单位。非新闻单位、新闻宣传部门主管的单位经办的互联网站，只有新闻转载 权，没有新闻采编发布权。长期以来，我国的门户网站只有新闻转载权而没有采 编权，只能充当新闻的“搬运工”，而无法“生产”新闻。这一问题，制约了门户网 站的新闻信息传播功能，也不符合门户网站已经成为公众获知新闻信息的重要入 口的现实。因此，可以考虑适当放开门户网站的新闻采编权，比如尝试先在几家 著名的综合性门户网站核发新闻记者证，以观成效。只要条件具备、制度健全、 管理到位，相信综合性门户网站会正确使用其新闻采编权，在新闻信息传播方面 发挥更大的作用。（三）经办网络自媒体可采用“事后追惩制”关于从事互联网新 闻信息服务，我国本来施行许可制或备案制这两种不同的经办制度。2017年5月2 日国家互联网信息办公室发布新的《互联网新闻信息服务管理规定》，将互联网 新闻信息服务分为采编发布服务、转载服务和传播平台服务三类，均施行许可制， 并通过核发《互联网新闻信息服务许可证》的方式来落实这一制度。我国对互联 网新媒体的管理，又回到了传统媒体的管理模式。2017年5月22日，国家互联网 信息办公室又发布了《互联网新闻信息服务许可管理实施细则》，其中第四条对 互联网新闻信息三类服务的含义进行了解释：“采编发布服务，是指对新闻信息 进行采集、编辑、制作并发布的服务；
转载服务，是指选择、编辑并发布其他主 体已发布新闻信息的服务；
传播平台服务，是指为用户传播新闻信息提供平台的 服务。获准提供互联网新闻信息采编发布服务的，可以同时提供互联网新闻信息 转载服务。获准提供互联网新闻信息传播平台服务，拟同时提供采编发布服务、 转载服务的，应当依法取得互联网新闻信息采编发布、转载服务许可。”根据上 述规定，互联网站为用户传播新闻信息提供平台服务是需要获得许可的。那么， 普通用户在互联网平台上开设微博、微信等自媒体发布或转载新闻信息，需要不 需要获得许可？根据新的《互联网新闻信息服务管理规定》第五条的规定，至少 从字面上理解，用户通过网络自媒体发布或转载新闻信息，也是需要获得许可的。
在我国，个人微博、微信等网络自媒体数以亿计，如果也施行许可制，其管理成 本、管理难度是不可想象的。实际上，新的《互联网新闻信息服务管理规定》及 实施细则对此也没有明确要求，说明许可制也不是针对网络自媒体的。为避免公 众误解和执法偏差，建议明确规定对网络自媒体施行事后追惩制：用户不必获得事先许可即可以通过网络自媒体自由发布或转载新闻信息，但是用户应对其发布 或转载的新闻信息内容负责，如果被查实内容违法，需承担相应的法律责任。可 以说，对网络自媒体施行事后追惩制而非事先许可制，是实事求是的做法，也是 符合互联网技术特质和网络传播逻辑的。互联网新媒体使公众的言论自由权获得 了前所未有的实现，同时也为违法有害信息的传播打开了方便之门。如何最大限 度地发挥新技术革命赐予信息传播的便利，同时又保护国家、社会、个人的合法 权益不受侵害，这是网络传播环境下世界各国都面临的新问题。互联网新闻信息 传播立法的基本原则，就是在自由与秩序之间找到一个最佳平衡点，既不可放任 不管或失之宽松，也不能因噎废食而过于严苛。孟子有言：“徒善不足以为政， 徒法不能以自行。”互联网新闻信息传播具有迅捷性、互动性、开放性和虚拟性 等特点，仅靠法律制度是难以收到理想成效的。因此，我国在进行互联网新闻信 息传播法制建设的同时，也要加强网络伦理、网络文明建设，法治与自律结合， 共筑“天朗气清、生态良好”的网络空间。
