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新环境行政法的立法经验
新环境行政法的立法经验 本文作者：陈戈 工作单位：上海法学院 德国环境法典之殇 众所周知，德国拥有成文法典母国之美誉，自20世纪70年代末以来，德国 更加致力于环境法制统一化，堪为各国楷模。此种努力，肇始于原西德联邦政府 1976年发布的一份环境报告。该报告当时即已提出了简化并最终统一环境行政执 法的构想。此后，在联邦环境部与联邦环境局的双层治理模式下，又启动了“一 般环境行政法制精义”研究计划，在法学专家的主导参与下，终于在20世纪90年 代产生了第一部环境法典草案(又称“教授草案”)，从此奠定环境法典体系之基础 ②。该草案暗合德国行政法学经典二分法理论，包含一般环境行政法与特别环境 行政法两部。其中第一部1990年即已完成，包括一般原则、环境许可实体与程序 制度、环境信息制度与一般环境责任法等。而1994年完成的第二部草案则系特别 环境法，调整对象包括自然生态与风景保护、水资源管理、土地保护、能源与放 射性物质、危险性物质与废物经济等内容。1997年，由联邦环境部成立的独立委 员会在对该草案进一步修缮的基础上，将两部草案合并为一部统一的环境法典 (即“委员会草案”)。在此基础上，联邦环境部于1999年修订了该草案，并就此广 泛向各界人士征求意见。由于当时联邦立法权限的局限，该草案最终夭折。联邦 宪制改革后，统一环境法典草案起草工作再度重启并数易其稿，可谓集各方意见 之成果。2009年最终提交联邦议会表决的草案，即是在2007年草案的基础上形成， 并于2008年经历了决定性的修改后交付各州、企业界及其他有关人士参阅并提出 意见的。该草案包含五个部分:总则、水资源管理、自然风景保护、非离子放射 防护、温室气体排放贸易。此外，提交表决的草案还包括《环境法典行政计划条 例》、《环境专员条例》与《环境法典执行法》。德国环境法典草案的最终失败， 可谓是十月怀胎，一朝功败。比起之前的诸番努力，这次失败显得迅速而突然。2008年提交草案之初，尚有各州纷纷支持，及至岁末，风云突变。先是环境问题 专家委员会的一纸公开信代表有关企业界对环境法典的制定提出质疑。而后在联 邦议会十六次立法会议届临前夕，联邦政府草案工作却迟迟不得进展。至2009 年初，巴伐利亚州政府终于传出不和谐音调。联邦环境部长的短暂斡旋亦无果而 终，期间各界争执竟似有达白热化之迹象。在此情势下，联邦环境部长与巴州州 长遂萌生放弃草案之意，其对联邦各州偏离性立法权的内涵表述也显得模棱两可。
至此，环境法典草案已是岌岌可危。环境法典草案的夭折确有不少令人惋惜之处。
迄今为止，德国环境行政均由单行专项立法予以调整，盖因空气、水、土地和自然生态等不同的环境特质各自需要受到特别的法律保护。而环境法典草案所遵循 的理念是整合各类现有的法律资源。首先，环境法典草案总则部分即为整部法典 确立了核心法律原则与统一环境政策的目标，并提出统一实体法规与简化现行程 序的要求。据此，一部统一的环境法典首先应整合立法资源。德国联邦与各州之 间在环境立法问题上各行其是的支离化趋势早已不符合设立统一环境政策的目 标，因此，草案总则着重致力于降低立法调控的密度与去官僚化。其次，环境法 典草案还可整合行政资源，即针对某项环境物质采取行政行为时，必须兼顾其他 环境领域。此种法律理念符合将环境作为综合性生态结构进行整体保护的专业意 识。实现此种目标的主要法律工具即整合各类行政许可审批程序，将其统一于综 合性行政许可程序之下。再次，一部统一环境法典的出台，还将缓解将欧盟环境 法转化为内国法的繁杂而冗长的法律程序，从而大大降低法律适用的成本。因此， 草案的失败，似乎意味着上述构想的落空。在德国环境法领域，尚无任何改革计 划像环境法典这般受到万众瞩目，原因即在于环境法作为一个上位概念，牵扯诸 多法律领域并存在于繁杂的单行法律法规之中。而此类法律法规多有重复累赘、 结构模糊、甚至前后矛盾之处。许多人认为，解决这个问题的最佳办法似乎便是 出台一部类似于德国民法典一般具有“潘德克吞”体系的统一环境法典，以提纲挈 领式的总则规定统率各个特殊环境部门法，从而形成一种和谐的规范互动。不过， 德国环境法典草案最终并未能通过立法程序予以颁布，之前关于法典将产生各种 积极影响的说法也许有些一厢情愿①。第一，关于普遍认为环境法典可以将各类 复杂的专业立法进行统一的说法是存在漏洞的:大量的专业性环境立法如土地保 护、危险物质防护、废弃物处理及生物基因等均未纳入环境法典草案之中。即使 草案获得通过，这些环境对象仍将由庞杂的各类环境立法分别予以调整。第二， 统一的主导性立法固然可以替代现有的庞杂多样的各类法规，并使此类程序立法 的数量大大减少，但环境立法所固有的专业性和技术性使得环境法典草案的可读 性和可适用性仍然不高，比起之前单行法规林立的局面也并无多大改善。第三， 所谓引入新的环境许可程序机制之说也很难站住脚。实际上，统一的环境许可程 序来源于1996年的欧盟指令，环境法典草案只是将其转化为内国法并予以整合而 已。第四，关于环境法典出台后将大大简化现行环境法的结构之说过于夸张。不 论是从内容上还是从语言上，环境法典草案的复杂程度比之百余年前制定的德国 民法典而言，均有过之而无不及。第五，环境法典草案的目的之一是要加强创新 进程，而这一点似乎只是停留在口号层面上。企业界似乎对此并不感冒:对于是 否和如何加强企业内部的创新，法典草案并无明确的信号。相反，这部环境法典 草案如果出台，对企业、社会及司法界的实际操作者而言，可能意味着更大的运 作成本。德国联邦宪制改革视野下的环境立法体制 德国环境法典草案的失败，酝酿着德国环境行政法领域的新变局。在德国， 环境行政隶属传统公法调整领域，而德国基本法框架下的联邦宪24德国新环境行 政法之立法经验及其对中国的启示①关于法典可能带来的诸多优势，2008年的专 家草案中均一一列举。制改革自然是主导此次变局的决定性法律因素①。在德国 宪法体制下，存在着联邦立法机构与州立法机构的双层立法体制。联邦立法机构 通常拥有两类立法权限:一类是联邦独占性立法权;另一类是与各州共享的竞合性 立法权。此外，修宪前尚有所谓联邦框架性立法权。而州级立法机构除竞合立法 之外，经联邦法律明确规定，还可对联邦独占立法事项进行立法。除上述情形外， 凡联邦未立法之事项，各州均得立法调整之。2006年联邦宪制改革对上述结构做 出了重大调整。原基本法第七十五条的联邦框架性立法被废止，联邦立法权限进 行了重新划分。另外，新设定了州级偏离性立法权以及与之相应的分期立法制。
这样，原属联邦框架性立法的内容实际已分离成两个子系统:一部分进入州级偏 离性立法体制;另一部分则直接划入联邦竞合性立法权限范围内。鉴于联邦宪改 后的立法体制对未来的德国环境行政将起到举足轻重的作用，以下乃对联邦宪制 改革之后联邦与各州有关环境的立法权体系做一梳理。1．联邦环境立法权限统 一环境政策的实施需要由联邦立法机构统一协调的立法予以引导。在联邦宪制改 革前，联邦立法机构在水法与自然保护法领域的立法权限比较有限，具体细则均 由联邦各州规定。始于2006年的联邦宪制改革一个重要目的即在于为统一的联邦 环境法典扫清法理障碍。不过，即使在改革之后，联邦立法机构所拥有的环境立 法权亦并不宽泛。就法理而言，倘若联邦机构要对某个环境领域进行单独的立法 活动，则该单行法的所有条款均必须符合基本法所罗列的各项关于联邦立法权限 的规定。因此，联邦立法机构必须对有关专门的单行法中每个条款均做出相应的 立法说明，以证明其立法举措的合宪性。联邦宪制改革的目的之一，即是对之前 的联邦立法权限进行相应的扩充，以迎合环境政策调整的需要。联邦宪制改革之 后，联邦宪法机构环境立法权的宪法基础主要来源于德国基本法第七十四条第一 款第一项下的有关竞合性立法权。与此相关的联邦立法活动的范围主要包括水资 源产权、海岸保护与农业、土地权与建筑管理、大气保护、自然资源与风景保护、 空间管理、水资源管理等方面。2．州级偏离性立法权下的环境立法联邦宪制改 革对立法体制所做的重大调整还包括明确增设州级偏离性立法制度。在德国宪法 二级竞合立法体制的背景下，各州所享有的偏离性立法权实际来源于竞合性立法。
此次明确的偏离性立法将在环境行政法未来的新格局中产生深远的影响。具体而 言，联邦宪制改革对基本法原第七十二条第三款进行了重要修订。据此，各州就 有关环境事项通过设定州内法律对联邦法律做出偏离性(不同)规定，其中最重要的当属自然与风景保护(除自然保护的一般原则、物种保护或海洋自然资源保护 之外)与水资源管理(除与水资源或设备相关的规定外)。也就是说，在涉及上述环 境行政的事项时，联邦与各州的法律之间的关系可适用“后法优于前法”的原则。
然而，不论从法律效力还是规范内容来看，偏离性立法权均不意味着各州可任意 启动偏离性立法以代替联邦法律。就法律效力而言，“后法优于前法”只适用于联 邦法律与州级法律可能产生冲突的情形，其针对的只是何者效力优位的问题，并 不影响法律本身的效力。在州级偏离性立法产生之前业已生效的联邦法律不会丧 失其法律效力，且在州法律不得适用的情形下，仍应适用联邦法律。因此，这是 一种“法律适用优位”，其约束的主要是具体的州内行政机关。就规范内容而言， 立法范围和技术均可产生偏离。在立法范围上，各州仅能针对上述法定事项进行 偏离性立法。除此之外，联邦的具体环境法律以及将与环境有关的欧盟指令转化 为内国法的法规均应得到严格执行。在立法技术上，首先要明确的是任何州级偏 离性立法均不应偏离联邦环境法的核心原则。在此意义上，所谓的偏离立法实则 是一种发端于联邦环境法律政策，但需要通过州级立法权限来产生的法律规范， 故其必须符合联邦法律的内在精神，而构成要件与法律后果是否与联邦法一致则 过问较少。此种内在精神或原则即为环境立法中不得偏离的内核元素。联邦宪制 改革就此虽着墨不多，但一般而言，州级偏离性环境立法不得偏离的法律基础包 括宪法、有关联邦法律、欧盟法及基本法第七十二条第三款括号内罗列的除外事 项。实际上，各州所拥有的偏离性立法空间也并不大。3．分期立法制下的环境 立法与此同时，联邦宪制改革在基本法第一百二十五b条第二款设置了“分期立法 制”，以临时限制各州行使偏离性立法权，从而保障环境法典或联邦的新环境法 律顺利出台。据此，在2010年之前，各州不得就修订前的联邦水资源法及自然资 源法行使偏离性立法权，除非在此期间出台新的联邦环境法。分期立法的目的， 显然是为了保障联邦立法机构能够拥有暂时的独占立法权，从而在2009年底之前 对企业界及其他相关行业的环境行为进行统一协调的立法，以规范环境许可程序。
当然，联邦议会也可在制定相应环境程序法时明确规定各州不得再进行偏离性立 法。不过，根据基本法的有关规定，此类规定须获得联邦参议院的批准。这一系 列联邦宪制改革的安排，均是为了通过一部统一的环境法典来消除环境许可立法 版图上这块“布满补丁的地毯”。
德国新环境行政法 环境法典草案失败后，新的德国环境行政法全面出台。其中最为核心的两 部单行法―――《水资源管理法》与《自然生态保护法》均来源于环境法典草案， 但在立法过程中经历了一些修订。另外还有《非离子放射防护法》与《环境法规清理法》两部单行法案。以下对刚生效的这四部新环境行政法做一简单介绍。1． 新《水资源管理法》德国水法的法制发展历来是支离破碎且混乱不堪的。德国现 代水法起源于1907年巴伐利亚州水法与1913年普鲁士水法。但直至1960年第一部 原西德统一水法出台时，围绕着基本法原第七十五条关于水法立法权限的内容与 范围之争仍未停止。只是到了最近联邦宪制改革之后，一部全德国范围内完整意 义上的水法方才浮出水面。已生效的新《水资源管理法》设定了四个框架性目标: 全面替代原水资源管理法的框架;将水资源管理法规系统化和统一化，以克服复 杂模糊的水资源法规难以理解和不便执行的缺点;转化欧盟指令;在必要条件下将 各州法规纳入联邦法律框架内。在此框架下，新的《水资源管理法》对旧法进行 了一系列重大修订，从而使水资源管理法律体系更为条理化和系统化。这些修订 包括:扩充了关于水法基本概念的定义;统一了有关水资源管理的行政许可制度， 并使水资源利用行政许可的构成要件基本符合现代环境法;扩充了地上水资源管 理法规包括水域维护的统一规定;通过整合土地保护法和废物处理法强化了地下 水资源的保护;添加了公共水资源供给的基本原则;将废水处理的框架性法律全面 体系化;关于危害水资源物质的法律规定，本法只做原则规定，具体关于有害物 质的确认要件和设备要求由联邦行政法规予以设定;全面完善了关于洪水防护的 法规;首次引入了对于水资源管理采取必要措施时容忍与许可的法定义务以及相 应的补偿法规。另外，新法还对《环境影响评价审查法》进行了修订。水资源管 理事项属州级偏离性立法权限范围。理论上，除与水资源及设备相关的规定外， 各州均得再行立法。然而，就水资源政策的专业性而言，一部统一的联邦法律即 可满足有限的调整需求，无须再启动基本法提供的偏离性立法平台。2．新《自 然生态保护法》德国自然生态保护立法始于1976年，其立法基础是基本法原第七 十五条下的联邦框架性立法权。因此，德国的现代自然生态保护法是联邦法与州 法的结合体。联邦宪制改革后，框架立法融入竞合立法体系中，更易于整合两级 体制下的立法资源。因此，该法修订的目的与上述水法的修订目的大致相似，首 先，是为了广泛整合各类立法资源。其次，由于自然生态保护属州级偏离性立法 范畴，因此，宪法规定的关于自然生态保护立法中不得偏离的一般原则亦须予以 具体化。不过，确切地说，这只是设定了一些工具性的框架。在新法中，宪法所 谓一般原则体现在某些具体条款中。再次，该法的修订也是为了确保代际自然生 存基础以及生物物种多样化。3．《非离子放射防护法》非离子放射性物质的危 害系由人群接触引起，实属人身健康范畴，与环境保护本无任何实际关联，将其 纳入2009年环境法典草案多少令人感到意外。至于为何将此对象纳入新的环境立 法体系，草案并无任何立法说明。不过，根据联邦议会党团的主张，对非离子放 射危害的防护一直存在法律漏洞，且缺少能够真正适用于人群的法律规范，尤其是保护未成年人不受人为紫外线辐射危害的相关法规缺位。科学研究表明，紫外 线辐射是皮肤癌产生及发病的决定性因素。此外，原有的联邦辐射防护法的相关 规定也有必要修订扩充，以弥合对非离子放射物引起的环境危害防护方面的法律 漏洞。由民间自发组织的防护活动也并不成功，因此，有必要进行该项立法。新 法对必须进行非离子放射的相关企业提出了框架性的法定要求，而如何将这些要 求具体化则交由具体行政法规的制定者去考量。根据宪法，执行法律属各州行政 职权。新法出台后，各州行政的执行运作成本并不会大幅增加，只是企业在个别 情形下可能会承担一定的经济成本。4．《环境法规清理法》现有的联邦环境法 律中有一部分规定已不再具有实际意义。颁布《环境法规清理法》的目的即是将 此类法规及时废止。此项法律的产生，主要是因联邦宪制改革废止框架性立法后 所引起的一大批法规的失效。此类法规均已由统一的联邦法律予以替代。由本法 及《自然生态保护法》和《水资源管理法》的颁布而引起变动的相关联邦环境法 律包括辐射防护法、环境影响评价审查法、环境污染损害法、环境救济法、建筑 法、基因技术法、爆炸材料法、环境统计法、联邦环境局法、联邦废弃物法、废 水排放法等。
德国环境行政立法的经验总结 自20世纪50年代经济重新起飞之后，德国开始启动环境立法，经历了近半 个世纪的环境立法实践。从环境法典草案的酝酿到失败，到联邦环境立法体制的 改革，再到新的环境行政法体系的重构，体现了一个老牌成文法典国家为承担过 度全球化而带来的国家环境责任所付出的艰辛努力。由上述对德国新环境行政法 体系形成过程的简要介绍，可总结如下几点经验:首先，法典化是德国法制基本 特征，而统一法典则更是单行法林立的环境行政领域之一大趋势。德国民、刑二 典均形成于19世纪，唯公法尤其是行政法领域直至20世纪初方有蓬勃发展。盖因 德国法制建设与其法治发展程度息息相关，而行政法制之发达，乃一国法治真正 高度发展之产物与标志。由是，德国虽于19世纪即有奥托迈耶氏等公法理论之巨 匠，却及至战败之后方被动进入民主法治国家行列，从而渐渐发展出诸如《行政 程序法》之类在世界范围内具有示范意义的法典。在德国行政法理论上，环境法 系特别行政法的重要分支。环境行政统一法典化，将是德国行政法统一法典化道 路上的重要里程碑，惜未能成功。不过，整合各类支离破碎而结构类似的实体规 范，统一各种与环境行为相关的行政程序，可以大大节省有限的立法资源与行政 资源，其积极意义不容忽视。其次，德国环境法典二度夭折，昭示了环境行政统 一立法之不易。初次失败，系因原基本法立法权限架构下联邦与各州的环境立法 权限划分不够明确，导致联邦统一立法举步维艰，甚或不能产生一部完整的环境法典草案。在此背景下，德国启动联邦宪制改革，对环境立法体制做出重大调整， 终能扫清立法障碍，并得以将酝酿几十年的理论化为一部体系严谨的草案。应当 说，草案的成功推出，归功于宪法这一“最高领导者”对于行政法的“伟大领导”， 其作为上位法的基本框架作用展现无余。然而，草案的最终失败，也说明了理论 转化为实践的不易:一方面，草案仍受到利益集团的抵制;另一方面，草案本身结 构过于复杂，不易执行。最后，草案未获通过，却并非对其全盘否定，更不意味 着几十年的努力付之阙如。草案中的几大主体部分均基本保留下来，并成为新的 环境行政法体系之支柱。统一环境立法始终围绕的两大基本法域―――水法与自 然生态法，在草案失利后获得重生，消除了此前联邦法与州法之间诸多矛盾模糊 之处，使之达致实质统一。《非离子放射防护法》的修订，体现了环境立法的新 思路，是环境立法不断跟随科技发展的产物。而《环境法规清理法》则为未来进 一步整合环境行政立法提供了可利用的法律平台和灵活的空间。从新法现有的组 成体系看，德国环境行政更为侧重对现有资源的利用(水与自然资源)以及对污染 的预防(非离子辐射)，将此作为环境行政的侧重点，这与一个成熟的工业化国家 的经济社会发展程度相匹配。
对中国环境立法的启示 他山之石，可以攻玉。上述德国环境行政立法的经验，带给中国这个新兴 市场国家诸多丰富启示。其中对中国未来的环境立法颇具启发意义的，可总结为 以下几点:第一，关于环境立法体制。真正的市场经济国家必为法治国家。而德 国自二战后确立的基本法宪制框架，即为其以法治国基石。宪法之上，空无一物， 是以言出即行，制改则通。德国环境立法之混乱局面，系因原联邦与各州立法架 构模糊不清所致。而通过联邦宪制改革，重构联邦与各州之间的立法体制，即可 廓清彼此立法权限，扫清统一立法的法理障碍，从而整合立法资源，使之统领行 政执行。而各级行政机关的重大环境决策原则，均已在联邦统一立法及各州单独 立法中予以明确。整合行政资源使之统一于综合性的行政程序这一类重大决策， 亦无可能由各利益相关的行政部门层层讨论或干预。若能使立法机构的环境立法 决策与调控来真正主导日常环境行政治理，在遇及重大决策机制瓶颈时，再以宪 法改制来破局，方为环境法治走上正轨的标志，亦是平衡市场经济与环境可持续 发展的内化要求。中国虽为单一制国家，但中央与地方、部门与部门之间在环境 立法与行政的架构和操作上存在诸多模糊及不确定之处。虽然《中华人民共和国 立法法》早已明确了地方立法应遵守上位法律的原则，但由于各地方及部门在环 境政策上的利益分歧，导致在实际立法操作中统一立法的空间较小，而分割立法 (或亦可曰偏离立法)的弹性很大。如何处理好这些利益纠葛与纷争，是未来环境立法的一大挑战。第二，关于环境基本法。统一的环境立法构想，非唯德国独有。
中国自20世纪80年代制定环境保护法以来，已形成了以污染妨害法、自然资源法 和能源法等几个部门为主的多种单行法并行的格局，并逐步完成了由环境私法向 环境公法的角色转换，使环境法成为行政法的一个重要分支。如此繁杂的单行法， 亟须一部环境基本法来统率专业环境法，以梳理各类环境行政。20多年前修定的 《中华人民共和国环境保护法》早已过时，实际上已被各种专门环境立法架空。
其未来之命运，或被废止，代之以一部新的环境基本法;或被修订，升格为环境 基本法。第三，关于环境法的组成体系。目前中国环境立法较为偏重如何应对环 境污染防治，而自然资源及能源保护立法仍不够平衡和完善。德国新环境行政法 沿袭法典草案的思路，将自然资源保护与水能源保护作为基本环境法予以规制， 并以环境法规清理机制作为中轴，附带整合其他部门环境法。此种思路值得借鉴， 中国未来的环境立法，应更加突出将自然资源及能源保护利用作为环境规制基本 工具的地位，将环境污染防治作为配置工具。而在立法技术上，亦应汲取德国环 境法典草案失败的教训，力避理论与实践的脱节、立法与行政的脱节。总之，中 国的环境立法，应学习德国环境行政法的实践精髓，即由立法机构通过立法调控 环境行政法从而引导环境行政。在此前提下，借鉴德国的环境法体系构成与立法 技术，及时推出一部环境基本法，并由其统率自然资源与能源开发、利用和保护 为主，环境污染防治为辅的环境法体系
